L’instruction d’une autorisation d’urbanisme doit assurer la conciliation entre les exigences de la règle de droit, notamment de son application dans le temps, et les contingences de l’aménagement urbain notamment lorsqu’il s’agit d’autoriser des constructions dans des secteurs dont les équipements publics sont encore à l’état de projet.

Le Conseil d’Etat vient d’apporter d’utiles précisions sur les conditions d’instruction d’une demande de permis de construire portant sur un projet de construction dont les conditions de desserte ne sont pas entièrement réalisées à la date de délivrance de l’autorisation de construire (Conseil d’Etat, 28 décembre 2017, société Résidence Saint Roch, commune de Villelaure, n°399165, 399190).

Dans cette affaire récente, suivie par notre Cabinet, la juridiction régulatrice a rappelé les conditions d’application des règles relatives à la desserte des terrains, en indiquant que la conformité d’un immeuble aux prescriptions d’un plan d’urbanisme s’apprécie non par rapport à l’état initial de la voie, mais en tenant compte des prévisions inscrites dans le plan local d’urbanisme (PLU) à l’égard de celle-ci et des circonstances de droit et de fait déterminantes pour leur réalisation.

Cette règle de conduite guide l’application de l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme qui prévoit que le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique.

Si la loi rappelle la liste des normes opposables aux pétitionnaires, elle le fait en des termes « très généraux » (F. Priet, JCCT, fasc. 1305, n°19) notamment pour leur application dans le temps. Or, en vertu du principe de l’opposabilité des règles en vigueur à la date de la décision qui ressort traditionnellement de la jurisprudence administrative c’est l’état de la règlementation à la date de délivrance du permis qui doit être pris en considération (CE, 13 nov. 1935, Ligue de défense des intérêts généraux de Viroflay, Rec. p 1047), ce qui se traduit par le considérant selon lequel la légalité d’un permis de construire s’apprécie au regard des dispositions législatives et réglementaires applicables à la date de sa délivrance (CE, 3 novembre 2006, S.C.I. Zubi Ondoa, n°291800).

Pour ce qui concerne la desserte des constructions, la conformité d’un immeuble aux prescriptions du document d’urbanisme a longtemps été appréciée à l’aune de ce principe (CE, 25 avril 1986, Paul et a., n°55352 : à propos de la construction d’un garage dont l’accès à une voie publique n’était pas effectif, dès lors que cette rue d’un lotissement n’avait pas été incorporée au domaine public de la commune à la date de délivrance du permis).

Pour autant, si le principe était clair, il n’était pas satisfaisant dès lors que, lorsqu’il s’agit d’un PLU, la règle sanctionnée est elle-même un acte de prévision en particulier quand elle autorise l’urbanisation de nouveaux secteurs de la commune. Dans cette hypothèse, tous les équipements publics, notamment de voirie, nécessaires à l’autorisation d’un projet de construction ne sont pas nécessairement réalisés à la date de la délivrance de l’autorisation, ce qui est un contresens économique et fait peser sur les collectivités et les constructeurs des charges disproportionnées.

C’est la raison pour laquelle, au nom d’un réalisme bienvenu, le Conseil d’Etat avait déjà admis que la conformité d’un immeuble aux prescriptions d’un document d’urbanisme devait s’apprécier non par rapport à l’état initial de la voie mais en tenant compte des prévisions inscrites dans le plan d’occupation des sols (POS) à l’égard de celle-ci et , plus encore, des circonstances de droit et de fait déterminantes pour leur réalisation (CE, 20 janv. 1988, SCI le Cèdre, n°85548). Dans cette affaire, après avoir constaté que le POS en vigueur prévoyait l’élargissement futur de la rue nécessaire à la desserte du projet, le Conseil d’Etat avait toutefois jugé qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que la réalisation des travaux nécessaires à cet élargissement était certaine à la date de la délivrance du permis de construire.

Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 décembre 2017, le projet de construction d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD) devait respecter un article AU13 du règlement du PLU prévoyant que toute opération doit obligatoirement accéder sur les voies publiques par les emplacements prévus dans l’orientation d’aménagement . Or, la commune avait réservé un emplacement pour la création d’une voie publique afin d’assurer la desserte de ce secteur. Dès lors, pour le Conseil d’Etat, la Cour administrative d’appel ne pouvait écarter comme inopérantes, au seul motif qu’elles étaient postérieures à la délivrance du permis de construire, les circonstances que la commune avait acquis une parcelle en vue d’y créer une voie publique et que le conseil municipal avait approuvé cette création et instauré à cet effet une participation pour voirie et réseaux dans le secteur concerné. Pour le juge de cassation, la Cour d’appel devait rechercher si, eu égard à leur nature, compte tenu notamment du délai nécessaire à leur préparation, ainsi qu’à la proximité de leur date d’intervention avec celle de l’octroi du permis de construire litigieux, ces actes n’étaient pas susceptibles de révéler, de façon déterminante, qu’il existait, dès la date de délivrance de ce permis, une certitude suffisante de la réalisation des travaux prévus par le plan local d’urbanisme.

Soulignons que dans une autre décision du même jour, le Conseil d’Etat a considéré que les caractéristiques de la voie publique donnant accès au terrain d’assiette d’un projet contesté n’étaient pas suffisantes pour répondre à la circulation générée par le complexe commercial et de loisirs autorisé etque les conditions de mise en oeuvre du protocole d’accord, conclu entre le département, un syndicat intercommunal de développement et d’expansion économique et le pétitionnaire pour la création d’une route permettant l’accès au projet, relatives à l’obtention des autorisations administratives nécessaires, n’avaient pas été respectées (CE, 28 déc. 2018, n°402362).

Yves Delaire, avocat associé, Droit public, CMS Francis Lefebvre Lyon Avocats